Высшие органы государственной власти

Центральные органы государственного управления

Государственная служба и служилая бюрократия в России в XVII в.

Возрождение самодержавия происходило на основе представлений о государстве как «симфонии властей», двуединстве светской и духовной властей, автономно существующих, но в равной степени своими средствами обеспечивающих защиту и торжество православия.

В XVII веке окончательно сложилась национальная форма монархии - самодержавие. Хотя все самодержцы XVII в. династии Романовых были избраны Земскими соборами (1613 г. - Михаил, 1645 г. - Алексей, 1682 г. - Петр I и Иван V, исключением оказалось только воцарение Федора Алексеевича в 1676 г., для которого было достаточно решение Боярской думы), источником их власти было не сословное волеизъявление, а Бог. Образ власти носил сакральный характер. Царь воспринимался как воплощение высших православных ценностей - истины, добра, справедливости, как защитник «Святой Руси». На символическом уровне это закреплялось в таинстве венчаний на царство, которое состояло в возложении на царя короны и барм, вручение скипетра, державы, облачения в порфиру произнесения символа веры.

В XVII в. в титул русских царей официально вошло понятие «самодержец» («великий государь, царь и великий князь, всея России самодержец»; после воссоединения Украины с Россией - «всея Великие и Малые России самодержец»). В 1625 г. была введена новая государственная печать.

Однако существо самодержавной власти не было закреплено в законодательстве. Власть царя ограничивалась православной нравственностью и сложившимися традициями, которым царь был вынужден неукоснительно следовать.

На протяжении всего XVII в. Боярская дума выступала высшим советом при царе. Функции Думы не были четко определены и основывались на обычном праве. К компетенции Думы относились вопросы внутренней и внешней политики, суда и администрации. Неукоснительно действовала формула «государь указал, а бояре приговорили». Отдельные самостоятельные указы царя объясняются необходимостью решения какого-то вопроса или его относительной незначительностью.

Боярская дума оставалась по своей сути аристократическим органом, но в XVII в. постоянно увеличивала свой состав за счет низших чинов - думных дворян и думных дьяков, которые вводились в Думу по личным служебным заслугам. Так, из псковских дворян выел крупный государственный деятель А. Ордин-Нащокин. В результате численность Боярской думы увеличилась с 35 человек в 30-е гг. до 94 к концу века.

При царе функционировала «ближняя дума» из особо доверенных лиц, с которыми он предварительно обсуждал и принимал решения по вопросам государственного управления. Так, пи Михаиле Федоровиче в состав Ближней думы входили четыре боярина, связанные с царем родственными узами (И. Романов, И. Черкасский, М. Шеин, Б. Лыков). В 1681-1694 гг. из состава Боярской думы выделилась специальная Расправная палата, в которой рассматривались наиболее важные судебные дела.

В период восстановления российской государственности самодержавие нуждалось в поддержке сословного представительства. Это определило рост значения Земских соборов в системе органов государственной власти. Они участвовали во всех важнейших государственных актах периода 613-1653 гг.: избрание царя, изменениях в законодательстве, налогообложении, вопросах внешней политики и присоединении новых территорий. Инициатива созыва Земских соборов исходила от царя, Боярской думы или предшествующего собора.

Земские соборы не имели четкого регламента, численности и состава. Обычно на собор созывались необходимые для решения конкретного вопроса представители сословий и территорий. В заседаниях собора обязательно принимали участие царь или его представитель, Боярская дума и Освященный (церковный) собор. Представительство остальных групп населения могло быть по призыву (без выбора) и по выбору от различных слоев служилого и тяглового населения. В последнем случае правительство рассылало воеводам грамоты, в которых указывалось число вызываемых, срок прибытия и иногда цель собора. Избирательными округами выступали уезды. Имущественный ценз, как правило, отсутствовал, а нравственный обозначался призывом выбирать «крепких, разумных, добрых» людей.

Заседания Земского собора открывались общим собранием, на котором царь или от его имени дьяк мотивировал созыв собора и выдвигал вопросы для обсуждения. Эти вопросы обсуждались по сословным разрядам. Боярская дума, духовенство, собрание московских дворян, городовых дворян, стрельцов и др. Разряды делились на статьи. Каждый разряд или статья подавали свое письменное мнение, причем в случае несогласия с общим мнением своего разряда каждый член собора мог подать свое мнение. На основе обобщения мнений принималось единогласное решение.

Земский собор был неотделим от власти царя и в принципе не мог стать оппозиционным органом. В этом состоит особенность русской государственности, - представительные органы выступали не противовесом, а важнейшим условием укрепления власти царя. Земские соборы рассматривали себя как явление духовно-нравственное, особую форму служения царю. Поэтому они не выторговывали себе привилегий и новых прав, как это делали сословия на Западе.

Активная работа Земских соборов была обусловлена временной слабостью самодержавия и его потребностью преодолеть последствия Смуты с помощью сословной поддержки. Государственный аппарат был разрушен событиями Смутного времени, что не позволяло царю опереться на него.

К середине XVII в. самодержавие окрепло, были восстановлены механизмы государственного управления. В 1649 г. было принято Соборное Уложение, определившее положение основных сословий и стабилизировавшее правовую ситуацию в государстве. Это освободило руки царской администрации для проведения самостоятельной политики, в том числе акций, которые не могли найти поддержки у представителей сословий.

Последний Земский собор был созван царем Федором Алексеевичем в 1681-1682 гг. Собор принял решение об уничтожении местничества. Поскольку вопрос касался прежде всего знати и представителей служилого сословия, то в его составе были главным образом представители соответствующих сословий, полно были представлены и церковные иерархи. Однако с целью более широкого оповещения населения об отмене местничества решение Собора было объявлено во всеуслышание с Постельного крыльца царского дворца, где его могли слышать люди всяких чинов, на Соборе не присутствовавшие. На этом история Земских соборов в России закончилась.

Система центральных органов государственного управления в годы Смуты была разрушена. Между тем без ее восстановления было невозможно эффективное отправление государственных функций, поддержание единства государства, связи центра с местными структурами управления. Михаил Федорович предпринял шаги по восстановлению приказной системы. Энергично этот процесс пошел после возвращения в Москву из польского плена Филарета Никитича, отца царя.

Ввиду актуальности финансовой проблемы (после Смуты казна была пуста) правительство усилило фискальную деятельность приказов. Были созданы новые постоянные и временные приказы, ведавшие сбором налогов - Новая четверть, приказ Большой казны, Приказ пятинных и запросных денег. Новая четверть являлась ведомством, ответственным на питейное дело и кабацкие сборы. Приказ Большой казны ведал купеческими корпорациями, в том числе «гостями», купцами гостиной и суконной сотен и торговыми людьми городов; собирал с гостей, торговых людей, крестьян и бобылей подати, откупы и иные ежегодные сборы. Приказ пятинных и запросных денег собирал чрезвычайные налоги.

Постепенно приказная система внедрялась во все сферы государственного управления. Важную роль играли судебно-административные органы. К ним принадлежали созданные еще в XVI веке: Поместный приказ - ведал раздачей и переходом поместий, вотчин и связанными с этим тяжбами, оформлял все сделки на поместные земли, а затем получил судебные функции по этим вопросам, составлял важнейшие учетные документы - писцовые и переписные книги, в которых записывались земельные владения служилых людей и крестьянские дворы; Разбойный приказ (в 1682 г. переименован в Сыскной) - ведал уголовно-полицейскими делами по всей стране, кроме Москвы (здесь эти функции выполнял Земский приказ), в нем утверждались на должности губные старосты, целовальники и дьяки, приговоры губных органов, рассматривались во второй инстанции разбойные дела; Холопий приказ - оформлял и освобождал от холопства, а также разрешал тяжбы из-за холопов.

В XVII веке создавались приказы, относившиеся к органам центрально-областного управления и традиционно называвшиеся четвертными. Они представляли собой бывшие центральные органы прежних уделов, присоединенных к Москве. Они были перенесены в столицу с сохранением территории ведения. Сначала их было 3, и они назывались третями, а затем 4 - и были названы четвертями, но вскоре их стало уже 6: Нижегородская, Галицкая, Устюжская, Владимирская, Костромская, Сибирская четверти (последняя была переименована в приказ). Они ведали населением городов, уездов и судом для податных групп населения.

Отдельной группой выступали приказы специального назначения. Это прежде всего Посольский приказ, преобразованный из Посольской палаты в 1601 г. От делился на 5 повытий, три из которых осуществляли сношения с Западной Европой, а два - с восточными странами. Ямской приказ обеспечивал государственную почтовую связь; приказ Каменных дел ведал каменным строительством. Печатный приказ скреплял правительственные акты приложением печати; Аптекарский приказ наблюдал за здоровьем государя и его семьи; Челобитный приказ передавал результаты разбора царем или Боярской думой желоб в соответствующие приказы или непосредственно челобитчикам. В 1649 г. появился Монастырский приказ, в ведении которого находились монастырские земли и суд населения церковных вотчин.

Особый блок составляли приказы дворцово-финансового управления. Приказ Большого дворца ведал содержанием дворца. А также населением и землями, расположенными по всей стране, обязанными поставлять это содержание, судил привилегированных лиц, освобожденных царем от суда обыкновенных органов. Ему были подчинены дворцы, отвечавшие за соответствующее снабжение: кормовой, хлебный, житенный и сытенный,

Приказ Большой казны постепенно превратился в личную казну царя и хранилище драгоценных изделий. Ему подчинялся Денежный двор, ведавший чеканкой монеты. Приказ Большого прихода ведал косвенными налогами государства, а приказ Счетных дел (создан в 1667 г.) осуществлял контрольные функции.

В период 1654-1676 гг. функционировал Приказ тайных дел, являвшийся личной канцелярией царя Алексей Михайловича и выступавший учреждением политического контроля и сыска. В его компетенцию были переданы важнейшие дела, связанные с царской и государственной безопасностью: контроль за деятельностью всех центральных и местных правительственных органов, дипломатией, производством огнестрельного оружия, за рудным делом, следствие по политическим делам, управление хозяйством двора.

В 1680-е годы была произведена перестройка органов центрального государственного управления. К тому времени общее число приказов составило 80-90,хотя некоторые из них носили временный характер. Такое больше число приказов порождало переплетение их функций, что не способствовало усилению эффективности их деятельности.

Главная цель реформы - упрощение и централизация приказов. Самыми крупными звеньями реформы являлось объединение всех вотчинных и поместных дел в Поместном приказе, а дел о службе - в Разрядном приказе с изъятием их из компетенции территориальных приказов. В результате этих действий произошел переход в финансовом управлении от территориального к системному принципу. Также в ходе реформы проводилось объединение приказов в группы с подчинением их одному правительственному органу в государстве.

В итоге преобразований приказы превратились в крупные учреждения с большим штатом и сложной бюрократической структурой.

В первой половине XVII в. в местном управлении происходило вытеснение земского начала, характерного для XVI в. воеводским управлением. Воеводы были еще в период существования бояр-наместников, «кормившихся», за счет местного населения. В эпоху Смуты стало ясно, что в провинции необходим орган, связующий все ее население с центром. Этому же подталкивали другие причины, в том числе растущие финансовые потребности государства и необходимость обеспечения единства огромной российской территории. Во время Смуты само население на общесословных собраниях стало избирать воевод, обладавших не только военными полномочиями, но административными и судебными функциями.

После окончания Смуты воевод стал назначать Разрядный приказ, решение которого утверждали царь и Боярская дума. Срок полномочий воевод составлял 1-3 года. С 1613 г. 33 города получили назначенных правительством воевод, в 1625 г. воеводы были назначены в 146 городах. К середине века воеводская система распространилась повсеместно. Воеводы должны были управлять территорией в интереса царя, причем официально им запрещалось собирать корма. Однако воеводам разрешалось принимать добровольные пожертвования от местного населения, что способствовало их обогащению. За свою службу воеводы получали вотчины и поместные денежные оклады.

Воеводы находились в большой зависимости от центральной власти. Контроль за деятельностью воевод осуществлял приказ, в чьем ведении находилась данная территория. В приказе готовился наказ воеводе, в котором определялся круг полномочий последнего. При смене воевод все дела и казенное имущество сдавались по описи и книгам.

Сам воевода контролировал работу выборных должностных лиц (старост, целовальников, голов), собиравших с населения прямые и косвенные налоги, надзор за судом губных и земских старост, набирал на службу служилых людей (дворян и детей боярских).

Воеводы возглавляли местное учреждение - приказную или съезжую избу (в 20-е гг. XVII в встречались названия - дьячая, судная изба).. В них решались дела по управлению вверенным воеводе уездом или городом. Делопроизводителем в избе занимались дьяки и подьячие. Большинство приказных изб имели незначительные штаты -по несколько человек, хотя в некоторых (например, в Новгородской и Псковской избах) служили 20 и более приказных людей.

Ввиду реорганизации вооруженных сил на постоянной основе были созданы разряды (военные округа), объединявшие несколько уездов. Разряды находились под началом одного воеводы. Опиравшегося на соответствующую приказную избу. Последняя постепенно расширяла свои военно-административные права и стала именоваться разрядной избой или приказной палатой, послуживший предтечей будущих губернских канцелярий XVIII века.

В первой половине XVII в. воеводы получили право контроля за губными (ведали судебно-полицейскими вопросами) и земскими (наблюдали за сбором прямых налогов) старостами и избами без права вмешательства в сферу их деятельности. Но во второй половине века это ограничение было снято, хотя полного подчинения местного самоуправления не произошло. В финансовом и экономическом управлении земские власти оставались независимы. Власти были вынуждены считаться с мнением представителей сословий, отстаивающих права местного самоуправления.

На протяжении всего XVII в. происходил рост штатов приказов, вызванный усложнением государственного управления и внутренними потребностями приказных учреждений. Все приказные люди были включены в структуру служилого сословия русского общества, однако занимали в ней особое место. Они создавали свою систему чинов, параллельно общей, но не связанную с родовитостью происхождения. Приказную чиновную лестницу отличало отсутствие внутренних барьеров между отдельными чинами, что формально открывало возможность для продвижения по службе вплоть до высшего чина - думного дьяка.

К середине XVII в. происходит выделение гражданской службы из службы вообще, которая была преимущественно военной. Это нашло отражение в изменениях, которые претерпели присяги приказных людей, даваемые при смене царя всем населением и отдельными лицами при вступлении в должность или повышении чина. Общие присяги для всей массы служилого населения дополнились приписками приказным людям. При этом приписи постоянно усложнялись и конкретизировались для различных чинов и должностей с учетом изменений их служебных обязанностей. В общей присяге приказные люди обязывались охранять жизнь и здоровье царя и членов его семьи, не злоумышлять против государя, честно нести ему службу. А специальными приписями служба приказных людей определялась как работа в государственных учреждениях, т.е. была гражданской службой. Тем самым обязанности приказных людей разделились к середине XVII в. на «государеву службу» (рассматривалась как почетная) и «приказную работу» (текущая работа в приказах и приказных избах, рассматривавшаяся как подневольная). С 60-х годов XVII в. в документах четко разделилось выполнение дьяками и подьячими службы и приказной работы, при этом последняя стала основной и определяющей.

В XVII в. происходило становление государственных должностей. Сначала они совпадали со служилой иерархией чинов: думные дьяки - верховное управление, приказные люди - среднее звено руководства центральными м местными учреждениями, подьячие занимали подчиненное положение. По мере роста численности приказных чинов стали различаться их положении и функции. Места дьяков в приказе определялись теперь временем получения чина, что устанавливало их служебную соподчиненность и разделение на «больших» и «других». От служебного положения напрямую зависел размер уплачиваемого дьякам жалованья.

В приказах сложилось квалифицированное деление подьячих на три статьи: первую (старых), вторую (средних) и третью (молодых). Выделялась категория подьячих с приписью (высшая подьяческая должность, на которую назначались опытные старые подьячие). Во второй половине XVII в. такое деление приобрело официальный характер и контролировалось Разрядным приказом.

При первых Романовых наблюдалось падение роли поместного жалованья в обеспечении приказной службы и одновременное возрастание значения денежного жалованья. Однако выплаты денежного жалованья осуществлялось нерегулярно, что вынуждало подьячих «кормиться» с дел. Это приводило к увеличению числа неверстанных подьячих.

К концу XVII в. принцип местничества окончательно уступил место новым критериям продвижения приказного человека по службе. На первый план выдвинулись предприимчивость, способности, опыт, квалификация и благосклонность вышестоящей администрации или царя.

Смутное время (1598-1613) в истории Отечества характеризуется слабостью государственной власти и неподчинением окраин центру, самозванством, гражданской войной и интервенцией.

Условия, способствовавшие развитию Смуты:

борьба боярства за ограничение власти царя

падение нравственности (по мнению современников)

боярские опалы, неурожаи, голод и мор в период правления царя Бориса Годунова (1598-1605)

активность казачества

вмешательство Польши и католической церкви во внутренние дела России

Последствия смуты:

1. Временное усиление роли сословно-представительных органов власти: Боярской думы и Земского собора (за царствование Михаила Романова (1613-1645) известно 10 созывов Земского собора)

2. Экономическая разруха и обнищание народа

3. Ухудшение международного положения государства и потеря ряда территорий за годы Смуты (Смоленские и Северные земли отошли к Польше, побережье Балтийского моря - Швеции)

4. Воцарение новой династии Романовых (1613-1917) Расстройство местничества ослабило старую аристократию (боярство) и усилило позиции служилого дворянства. Сахаров А.Н. История России с древнейших времён до конца 17 века. М., 2006.С. 229.

В середине XVI в. начали свою деятельность земские соборы - высшие сословно-представительные учреждения. Земские соборы эпизодически созывались царем для обсуждения важнейших вопросов внутренней и внешней политики и представляли собой совещательный орган. За XVI-XVII вв. имеются сведения о 57 земских соборах.

Состав земских соборов был в основном устойчивым: в него входили Боярская дума, Освященный собор, а также представители сословий - поместного служилого дворянства и посадских (городских) верхов. С развитием новых органов исполнительной власти - приказов - их представители также входили в состав земских соборов. Черепнин Л.В. Земские соборы Русского государства в XVI-XVII вв.М., 2009.С. 341.

Начиная со смерти Ивана Грозного и вплоть до падения Шуйского (1584-1610 гг.). Это время, когда складывались предпосылки гражданской войны и иностранной интервенции, начинался кризис самодержавия. Соборы выполняли функцию избрания на царство, зачастую становились орудием враждебных России сил.

1610-1613 гг. Земский собор при ополчениях превращается в верховный орган власти (и законодательной, и исполнительной), решающий вопросы внутренней и внешней политики, соборное уложение. Именно в этот период времени земский собор играл наиболее важную и существенную роль в общественной жизни России.

1613-1622 гг. Собор действует почти непрерывно, но уже в качестве совещательного органа при царской власти. Решает текущие административные и финансовые вопросы. Царская власть стремится опереться на земские соборы при проведении финансовых мероприятий: сбор пятинных денег, восстановление подорванного хозяйства, ликвидация последствий интервенции и предотвращении новой агрессии со стороны Польши. С 1622 года деятельность соборов прекращается до 1632 года.

1632-1653 гг. Соборы собираются сравнительно редко, но для решения важных вопросов как внутренней политики: составление Уложения, восстание в Пскове, так и внешней: русско-польские и русско-крымские отношения, присоединение Украины, вопрос об Азове. В этот период активизируются выступления сословных групп, предъявляющих требования правительству, не столько посредством земских соборов, сколько через подаваемые челобитные. Черепнин Л.В. Земские соборы Русского государства в XVI-XVII вв.М., 2009.С. 348.

1653-1684 значение земских соборов снижается. Последний собор в полном составе собирался в 1653 г. по вопросу о принятии Запорожского Войска в состав Московского государства.

Особенности государственного управления в России в XVII веке:

Избрание главы государства представителями сословий. В 1598 году состоялось первое избрание царя на Земском соборе (был избран Борис Годунов). Выборы проходили без альтернативы.

В 1613 г. состоялись вторые выборы. Для решения будущего государства, не имевшего верховного правителя по окончании Смуты, в Москве был созван Земский собор. Цель выборов главы государства в условиях Смуты - избежать кровопролития и новой тирании. Поэтому Собор избрал в цари Михаила Романова, наиболее компромиссную фигуру.

В 1645 г., после смерти Михаила Романова, выборов царя как таковых уже не было, по причине того, что существовал законный наследник. Однако новый царь Алексей был представлен Земскому собору, который формально утвердил нового государя. В 1682 г. Земский собор избрал царями-соправителями Ивана V и Петра I. Сахаров А.Н. История России с древнейших времён до конца 17 века.М., 2006.С. 115.

Попытки ограничить власть государя были еще в Смутное время, при выборах Василия IV и королевича Владислава. Существует мнение, что при избрании на царство Михаил Романов подписал письмо, по которому обязался: никого не казнить, а если будет вина, отправлять в ссылку; принимать решение, советуясь с Боярской думой. Письменного документа, подтверждающего ограничения, не найдено, однако фактически диктаторские полномочия государя, установленные Иваном Грозным, были ликвидированы.

Земские соборы, созывавшиеся по инициативе царя, Думы или предыдущего собора, решали вопросы:

сбора налогов

распределение земли

о наказаниях, в том числе о введении денежных штрафов

расследование жалоб на чиновников, борьба с коррупцией и злоупотреблениями региональных властей

расходования государственных средств

принятия гражданских законов. Черепнин Л.В. Земские соборы Русского государства в XVI-XVII вв.М., 2009.С. 351.

В 1648-49 гг. на Земском соборе было принято Соборное уложение, т.е. своего рода гражданский и уголовный кодексы. Если раньше основные законы в России назывались по имени подготовивших его правителей, то новый закон был подготовлен и издан представителями всех сословий.

Государственная администрация - система приказов - строилась не четко по региональному или отраслевому признаку, а по проблемам. При необходимости решить какой-либо вопрос создавался отдельный приказ, который отвечал за все стороны решения проблемы.

Приказы (органы центрального управления) регулируют какие-либо отношения во всем государстве. Продолжается процесс формирования единой государственной идеологии, утверждается единая государственная символика. В России появляется национальный флаг - бело-сине-красный триколор.

В 1619 г. на Земском соборе был принят первый бюджет Российского государства, именовавшийся "роспись доходов и расходов". Бюджетная система в 17 веке еще была мало развита, так как существовало большое количество натуральных повинностей, заменявших налоги. Соборное уложение 1649 г. урегулировало способы и нормы сбора налогов. Каждый житель Московского государства должен был нести определенную повинность: или призываться на службу, или уплачивать налоги, или обрабатывать землю. Кроме того, существовали торговые пошлины и сборы за оформление документов. Особую статью государственных доходов составляла плата за содержание кабаков и продажу вина в государственных лавках. Самостоятельное производство спиртных напитков запрещалось. Черепнин Л.В. Земские соборы Русского государства в XVI-XVII вв.М., 2009.С. 356.

1. Первая половина XVII века

Первая половина XVII века была временем активной деятельности Земских соборов, сыгравших важную роль в преодолении последствий Смутного времени. Смутное время вызвало изменения в гражданском самосознании, что выразилось в многочисленных созывах Земских соборов. Как пишет В.О. Ключевский: «рядом с государевой волей, а иногда и на её месте теперь не раз становилась другая политическая сила, вызванная к действию Смутой, – воля народа, выражавшаяся в приговорах земского собора, в московском народном сборище, выкрикнувшем царя Василия Шуйского, в съездах выборных от городов, поднимавшихся против вора тушинского и поляков». В начале XVII века собор стал более представительным учреждением, чем в XVI веке. Сословное представительство расширилось за счёт выборных от промежуточных военно-служилых сословных групп (в т.ч. иноэтнических), а в 3-х случаях (при создании Земского правительства в 1612 году, на Земских соборах 1613 и 1616 годов) – за счёт выборных от черносошных крестьян. Наряду со статусным представительством на Земских соборах (в сочетании с частичной выборностью) в городах (уездах) получил развитие, особенно с 1610 года, принцип прямых выборов от местных сословных групп. Земский собор стал правомочным органом избрания нового монарха. Противоречия, вызванные в обществе Смутой, привели к созданию новой политической конструкции: власть царя, юридически ничем не ограниченная, фактически была обусловлена Земским собором и Боярской думой. Эта система действовала на протяжении всего царствования первого Романова и начала правления его сына.
Как и в XVI в., соборы созывались в чрезвычайных случаях для обсуждения важнейших дел внутренней и внешней политики: «Эти чрезвычайные совещания, или соборы, бывали обыкновенно по вопросу: начинать или не начинать опасную, тяжёлую войну, причём потребуется долгая и тяжкая служба ратных людей, с другой стороны, потребуются денежные пожертвования с тяглых людей; нужно призвать выборных или советных людей из тех и других, изо всех чинов, чтоб сказали свою мысль, и если скажут, что надобно начинать войну, то чтоб после не жаловались, сами наложили на себя тягость». Собор созывался особым царским указом. Как и в XVI веке, собор состоял из 2-х частей, выборной и невыборной. К последней относились члены Боярской думы и члены Освящённого собора высшего духовенства. Выборными были представители различных чинов московского дворянства (стольники, стряпчие, дворяне московские и жильцы) и различных чинов торговых людей (гости, члены гостиной и суконной сотен). Выборными были представители уездных дворянских корпораций (дворяне и дети боярские). Выборные посылались и от служилых людей по прибору (по строевым частям, например, от стрелецких полков). Представители тяглого населения от городов (чёрные сотни, слободы и посады) избирались от миров. На соборе 1613 года были представители городового духовенства и сельского населения (уездных людей). Всего в этом соборе участвовали свыше 800 депутатов: лица по статусу (члены Освящённого собора, думные чины, московские чины и выборные дворяне из членов Государева двора), выходцы из военно-служилых слоёв (казаков, стрельцов и др.), а также свыше 80-ти выборных от 47 городов, в т.ч. представители белого духовенства, местные дети боярские, горожане, кресть

Местное управление в России в 17 веке

1.2 Высшие и центральные учреждения

В XVII в., по-прежнему, Боярская дума была важнейшим органом государства, органом боярской аристократии и разделяла с царем верховную власть. В её состав входили бояре московского князя, бывшие удельные князья, представители поместного дворянства (их называли «думные дворяне»), верхи служилой бюрократии - «думные дьяки», которые вели делопроизводство. Боярская дума решала важнейшие государственные дела. Она была законодательным органом. За век состав Думы удвоился, особенно возросло число окольничих, думных дворян и дьяков. Боярская дума по-прежнему оставалась верховным органом в вопросах законодательства, управлении и суда.

Самостоятельной роли боярская дума не играла, она всегда действовала вместе с царём, составляя совместно с государем единую верховную власть. Это единство особенно рельефно проявлялось в делах законодательства и в международных отношениях. По всем делам выносилось решение в следующей форме: «Государь указал и бояре приговорили» или «По государеву указу бояре приговорили».

Председательство в думе принадлежало царю, но он не всегда присутствовал; бояре решали дела и без него, окончательно или же их решения утверждались государем. Члены распределялись в думе по порядку чинов, а каждый чин -- по местнической лестнице породы. Соборное уложение предписывает думе «всякие дела делати вместе». Этим косвенно утверждается начало единогласия при решениях. В конце XVII в. возникает особое отделение думы для судных дел: «расправная палата», состоявшая из делегатов думы (по несколько членов от каждого чина). Во время выезда бояр с царем из Москвы в поход, на месте оставляется несколько членов ее «для ведения Москвы». В эту комиссию думы шли все доклады из приказов, но окончательно решались ею только дела меньшей важности; прочие отсылались к царю и находившимся при нем боярам.

Члены Думы возглавляли приказы, были воеводами, дипломатами. Дума утверждала решения приказов, была высшей судебной инстанцией.

К концу XVII в. Дума превращается в своеобразный совещательный орган приказных судей. Увеличивается её неродовитая часть, а именно число думных дьяков. В начале века было 2-3 думных дьяков, во второй половине (в 1677г.) их число увеличилось до 11 человек.

В первой половине XVII в. возросла роль земских соборов. Слово «земский» означало, «государственный». Земский собор - это совещание представителей «всех земель», или всей русской земли. В этом смысле земские соборы имели прочные «земные» корни. Они «вырастали» из Новгородского вече, из княжеских «съездов» по поводу важнейших событий русской истории и старых традиций обсуждать спорные вопросы «всем миром».

Земские соборы заседали почти непрерывно: 1613-1615, 1616-1619, 1620-1622, 1632-1634, 1636-1637 гг. Соборы изыскивали средства на ведение войн с Польшей, Турцией и других, принимали решения по внешнеэкономическим вопросам (в 1642 г. - по вопросу об Азове, взятом казаками, в 1649 г. - принятия Уложения - свода законов и др.). Продолжительность земских соборов была различной: от нескольких часов (1645 г.), дней (1642 г.), до нескольких месяцев (1648-1649 гг.) и лет (1613-1615, 1616-1619, 1620-1622 гг.). Решения земских соборов - сборные акты - подписывались царем, патриархом, высшими чинами и чинами пониже. С 60-х годов земские соборы перестали созываться: правительство окрепло и уже не нуждалось в «моральной поддержке «всей земли».

Первая половина XVII в. - время расцвета приказной системы и постоянного внедрения её во все отрасли управления. В первые годы правления династии Романовых начали функционировать около 20 прежних центральных учреждений. Новому правительству пришлось решать серьезные социально-экономические и политические проблемы. Прежде всего, предстояло пополнить опустошенную государственную казну, наладить поступление государственных налогов. Поэтому в первые годы правления новой династии усиливается фискальная деятельность приказов. Создается ряд новых постоянных и временных центральных учреждений, ведавших сбором налогов (Новая четверть в 1619 г., приказ Большой казны -- в 1621-1622 гг.).

Новым элементом в приказной системе управления стало формирование учреждений патриаршего управления. После возвращения патриарха Филарета из плена на базе патриаршего двора были созданы три приказа (Дворцовый, Казенный, Разрядный), управлявшие всем патриаршим хозяйством.

В первой половине XVII в. широко распространены были временные приказы, создаваемые заведомо как временные по специальному указу, определяющему функции, главу приказа, весь его штат и бюджет.

Во второй половине XVII в. в связи с коренными изменениями в социально-экономической жизни России, ее внутриполитическом развитии и международном положении меняется государственный аппарат.

В это время окончательно укрепляется и оформляется крепостничество, складывается всероссийский рынок, возникает мануфактурное производство, углубляется социальное расслоение деревни. Противоречивость этих процессов обусловила обострение социальных отношений в городе и деревне.

Сословно-представительная монархия к этому времени себя изжила, но система приказов сохранилась. Основное ядро их осталось прежним. Но были созданы новые территориальные приказы для управления освобожденными русскими землями. С новыми условиями страны связано создание Монастырского приказа ведавшего монастырскими землями и судебными делами населения духовных вотчин, и Рейтарского, созданного для организации и управления войсками нового строя. Особое место занимал функционировавший в 1654-1675 гг. приказ Тайных дел. Основная часть дел этого приказа была связана с управлением дворцовым хозяйством.

Серьезная перестройка с целью упрощения и дальнейшей централизации была предпринята в 80-е годы. Наиболее важной была попытка объединить все вопросы финансового характера в укрупненном приказе Большой казны. К этому времени относятся мероприятия по концентрации всех вотчинных и поместных дел в Поместном приказе, а дел о службе -- в Разрядном с изъятием их из ведения территориальных приказов.

Во главе приказа стоял начальник - судья, в основном из членов Боярской думы, некоторые из них управляли сразу несколькими приказами. Помощниками начальника-судьи были дьяки. Дьяки набирались в основном из рядового дворянства или из духовного звания. Они вершили дела, выносили приговоры. Им подчинялись канцелярские служащие из дворян и детей приказных людей -- подьячие.

Структура приказов определялась их компетенцией и широтой деятельности, с чем были связаны и размеры приказных штатов.

Большие приказы (Поместный, Разрядный, Казанского дворца) делились на столы. Разделение происходило в основном по территориальному принципу. Бывали случаи, когда тому или иному приказу передавались функции другого учреждения, что приводило к выделению в его составе особого стола. Столы делились на повытья, создававшиеся в основном по территориальному принципу. Повытья не были устойчивыми структурными единицами и не носили определенного названия. Иногда они носили порядковый номер или наименование по фамилии стоявшего во главе их подьячего. В более мелких приказах деления на столы не было, а существовали только повытья.

Во второй половине XVII в. широкое распространение получили временные учреждения - комиссии, которые формировались в Москве из дьяков и московских подьячих и посылались вместе с сыщиками, межевщиками, разборщиками и т. д. на поиск беглых крестьян. Комиссии создавались по специальному указу, который определял их количественный состав, направление деятельности, назначал руководителей.

Приказная система с её централизацией и бюрократией, бумажным делопроизводством и бесконтрольностью породило волокиту, злоупотребление, взяточничество, что особенно явственно обнаружилось к концу XVII в.

История создания Конституции 1918 года

Итак, государственное устройство РСФСР носило федеративный характер, субъектами Федерации были национальные республики. Предусматривалось также создание областных союзов...

Колхозное право России

Центральными органами, осуществлявшими руководство колхозами, являются: а) органы общей компетенции - Верховный Совет СССР, Верховные Советы союзных и автономных республик, Совет Министров СССР...

Местное управление в России в 17 веке

В 20--30-х годах формировался новый тип местного приказного учреждения. Характерно, что в это время еще не везде установилось единообразное наименование воеводских изб. Некоторые из них традиционно назывались по-старому. Так...

Образование приказной системы управления в Русском государстве

Царь (Великий Князь)- глава Московского государства, верховная власть принадлежит всецело и нераздельно (неограниченно) царю. Царь издает законы, назначает чиновников. Боярская Дума - высший орган власти в Русском государстве...

Ордена и медали России

В истории России было известно множество орденов. Они вручались различным людям за различные подвиги как боевые, так и гражданские. Бывали за какой-либо подвиг вручали несколько орденов вместе. Существовали даже такие награды...

Особенности монархического правления в Англии и России

Русское государство середины XVI - середины XVII в. в. являлось сословно-представительной монархией. Сословно-представительной называется централизованная феодальная монархия, в которой относительно сильный монарх, осуществляя свою власть...

Ремесленные и фабрично-заводские училища в СССР в первой половине ХХ века

Профессиональное образование как часть общественной жизни возникает на определенном историческом этапе и развивается в единстве теоретического и практического компонентов...

Реформирования органов государственной власти в период кризиса крепостной системы первой половине XIX века

Местные учреждения занимали значительное место в системе государственных учреждений. С созданием министерств местные государственные учреждения были закреплены за соответствующими министерствами...

Реформы 60-70-х годов XIX века: предпосылки и последствия

По Манифесту крестьянин сразу получал личную свободу. Бывший крепостной, у которого раньше помещик мог отнять всё его достояние, а самого его продать, подарить, заложить...

Русская правда

Прообразом первого центрального органа стала государева казна (канцелярия). У нее был большой штат дьяков. Казначеи ведали финансовыми вопросами. Был в штате канцелярии печатник-хранитель государевой печати...

Система коллежского делопроизводства

В 1699 г. при Боярской думе была учреждена Ближняя канцелярия по финансовому контролю за приходом и расходом денежных средств всех приказов. Вскоре компетенция этой канцелярии возросла. Она стала местом заседаний членов Боярской думы. С 1704 г...

Система коллежского делопроизводства

В условиях усиления классовой борьбы старая система местных учреждений и должностных лиц с отсутствием единообразия в территориальном делении и органах управления, неопределенностью функций перестала удовлетворять господствующий класс...

Становление советского государства

Объединение усилий в борьбе с разрухой потребовало создания специальных органов управления. В декрете II Съезда Советов о создании правительства было предусмотрено образование ряда экономических наркоматов. Вскоре, однако, стало ясно...

Эволюционное развитие конституции РСФСР

Высшим органом власти в СССР становился Верховный Совет СССР, наделенный законодательной властью и состоящий из двух палат: Совета Союза и Совета Национальностей. Совет Союза избирался по территориальным округам...

- 99.00 Кб

Изменение в государственном управлении России в XVII веке

XVII в. – одно из наиболее бурных столетий не только в истории России, но и многих западных и восточных государств. В России оно носило переходный характер, когда прежняя система управления сословной монархии и ее институты переживают расцвет, но со второй половины века отмирают и начинается процесс формирования абсолютной монархии.

В начале XVII в. неблагоприятное сочетание внутренних и внешних факторов приводит к распаду российской государственности. Восстановление сословной монархии в форме самодержавия происходит на основе принципов теории «симфонии властей» – двуединства духовной и светской власти. Восстановление государственности в условиях мобилизационного типа развития приводит к постепенному разрушению принципов соборности и «симфонии властей» – отмиранию Земских соборов, изменениям в функциях и компетенции боярской Думы, церкви, ограничению местного самоуправления. Происходит бюрократизация государственного управления, и на основе приказной работы начинает складываться гражданская служба как отрасль государственной, ранее преимущественно военной службы.

Возникновение абсолютной монархии относится ко второй половине XVII в. В это время происходит фактическое слияние областей, земель и княжеств в одно целое. Происходит концентрирование небольших местных рынков в один всероссийский рынок. В это время возникают буржуазные отношения, возрастает роль посадского населения в политической жизни страны, появляются первые мануфактуры.

В начальный период становления абсолютизма в России монарх в борьбе с боярской аристократией опирается на верхушку посада. И посад пока доволен царем, поскольку Соборное Уложение 1649 г. выполнило требование посада о ликвидации основных посадских конкурентов – «белых» слобод, принадлежавших светским и духовным феодалам.

Царь выполнил и другое требование – ограничил права иноземных купцов. Таким образом, русское купечество было заинтересовано в становлении абсолютизма в России.

Хотя в этот период и происходит процесс зарождение буржуазных отношений, основы феодализма еще не были подорваны. Господствующей системой продолжает оставаться феодальное хозяйство. Однако оно все больше было вынуждено приспосабливаться к рынку и товарно-денежным отношениям. В XVIII в. происходит возрастание роли поместного хозяйства в экономике страны и подъем политического значения дворянства. В период становления абсолютизма монарх опирался на дворян в борьбе с боярской и церковной оппозицией, выступавшей против усиления царской власти.

Абсолютизм в России возник во второй половине XVII в., когда перестали созываться Земские Соборы, ограничивающие власть царя. Укреплялась приказная система управления, непосредственно подчиненная царю. В конце XVII в. было создано постоянное царское войско. Царь приобрел значительную финансовую самостоятельность, получая доходы от своих вотчин, сбора подати покоренных народов, от таможенных сборов, возросших в связи с развитием торговли. Эти налоги, а также царская монополия на изготовление и продажу водки, пива, меда давала царю возможность содержать огромный государственный аппарат.

С ослаблением экономической и политической роли бояр снизилось значение Боярской Думы. Состав ее стал пополняться дворянами. Особое значение приобретает тайная, или ближняя дума из небольшого числа близких царю лиц. Об упадке Боярской Думы свидетельствует и резкое увеличение числа именных указов, изданных царем без совещания с Думой. Так, царь Алексей Михайлович издал 588 именных указов, в то время как указов, одобренных Думой, насчитывается лишь 49. Происходит интенсивный процесс подчинения церкви государству.

Окончательно абсолютизм оформляется в первой четверти ХVII в. при Петре I. В первые годы царствования Петра I Боярская Дума формально существовала, но никакой власти не имела, сократилось и число ее членов. В 1701 г. функции Думы перешли к «Ближней канцелярии», объединявшей работу важнейших государственных органов. Лица состоявшие в Думе, именовались министрами, а совет министров получил название консилия министров, и число членов консилии колебалось от 8 до 14 человек.

С учреждением в феврале 1711г. Сената окончательно перестала функционировать Боярская Дума – последний гос. орган, который ограничивал власть монарха.

В первой половине ХVIII в. был создан бюрократический государственный аппарат, а также регулярная постоянная армия, подчиненная царю.

В начале ХVIII в. абсолютная монархия получила законодательное закрепление. В частности, в Воинском уставе 1716г. говорилось: «его величество есть самовластный Монарх, никому на свете о своих делах ответу дать не должен, но силу и власть имеет» и т.д.

В октябре 1721г. в связи с блестящей победой России в Северной войне, Сенат и Духовный Синод преподнесли Петру I титул «Отец Отечества, Император Всероссийский». Россия становится империей.

За 250 лет существования абсолютизма в России можно выделить 5 основных этапов развития:

абсолютная монархия второй половины ХVII в. с Боярской думой и Боярской аристократией.

Чиновничья -дворянская монархия ХVIII в.

Абсолютная монархия первой половины ХIХ в. до реформы 1861г.

Абсолютная монархия 1861 – 1904гг., когда самодержавие сделало шаг в направлении к буржуазной монархии.

Особенностью общественного строя данного периода явилось четкое деление общества на 4 сословия: дворянство, духовенство, крестьяне, городское население. В конце ХVII – начале ХVIII вв. происходит расширение и закрепление привилегий дворянства. Основой правового положения дворян являлось монопольное право на земельную собственность. Дворяне могли владеть землей, что давало им право эксплуатировать крестьян, живших на этих землях.

По указу о подушной переписи от 26 января 1718 г. было законодательно закреплено привилегированное положение дворянства, как неподатного сословия, в отличие от других групп населения, которое платили подушенную подать.

Происходит превращение дворянства в единое сословие. С созданием регулярной армии и бюрократического аппарата произошло дальнейшее стирание граней между различными группами феодалов.

Важное значение в укреплении положения дворянства имела Табель о рангах, изданная 24 января 1722 г. В ней приводился перечень чинов военных, морских, сухопутных, артиллерийских, гвардейских, а также гражданских и придворных. Чины, установленные для разных ведомств, подразделялись на XIV классов. Службу нужно было начинать с низших чинов. Поэтому создавалась возможность выходцам из других сословий стать дворянами, что расширяло возможность стать дворянином в Российском государстве, как, в свое время, боярином.

В конце XVII – начале XVIII вв. все руководящие должности в государственном аппарате занимали дворяне.

В интересах господствующего класса и укрепления государственного аппарата Петр I провел ряд мероприятий. Он являлся абсолютным монархом, которому принадлежала высшая законодательная и исполнительная власть в государстве. Он являлся также главнокомандующим вооруженными силами страны. С подчинением церкви государству монарх становится также главой государства.

В феврале 1711 г. был учрежден Сенат. Первоначально он состоял из девяти человек, назначаемых царем, независимых от происхождения. Царь контролировал деятельность Сената через специально созданные органы. Главную роль в Сенате играло общее собрание сенаторов. Здесь обсуждались и решались голосованием основные вопросы. Также в Сенат входили президенты коллегий. При Сенате имелись: разрядный стол (позднее его сменила герольдическая контора во главе с герольдмейстером), который ведал учетом дворян, прохождением ими службы, назначением дворян на государственные должности, расправная палата – для расследования служебных преступлений.

При Сенате существовало несколько особых должностей, имевших важное значение в области госуправления, среди которых были фискалы. Они должны были тайно доносить и обличать все злоупотребления должностных лиц, высших и низших, следить за исполнением законов, преследовать казнокрадство, взяточничество и хищения, совершенные должностными лицами. Во главе фискалов находился генерал-фискал, назначавшийся царем со своим помощником обер-фискалом, назначавшимся Сенатом. Им были подчинены фискалы при коллегиях, провинциальные фискалы в губерниях и городовые фискалы в городах.

Независимое положение в Сенате занимал генерал-прокурор со своим помощником – обер-прокурором.

Должность обер-прокурора была учреждена в 1722 г. для гласного надзора за деятельностью всех учреждений, в том числе и Сената. Генерал-прокурору, ответственному только перед царем, подчинялись коллегии и придворные суды. Все дела, поступавшие в Сенат, проходили через руки генерал-прокурора

Сенат сыграл большую роль в укреплении абсолютизма. Он сосредоточил за собой руководство центральными и местными органами государственного управления, и его решения не подлежали обжалованию.

После смерти Петра I роль Сената как органа, руководившего деятельностью центральных учреждений управления, стала снижаться.

В феврале 1726 г. для решения вопросов внутренней и внешней политики государства был создан Верховный Тайный Совет с чрезвычайно узким составом. Решающую роль в его деятельности играли первое время Меньшиков и его ближайшие сторонники. Сенат и коллегии после смерти Петра фактически подчинялись Верховному Тайному Совету. В 1730 г. Верховный Тайный Совет был упразднен.

В 1731 г. учреждался Кабинет министров, который носил вначале совещательный характер, но по указу от 9 ноября 1735 г. ему были даны законодательные полномочия. Коллегии и местные предприятия госуправления осуществляли свои полномочия, предоставляя в кабинет министров рапорты и доклады. В декабре 1741 г. Кабинет министров был упразднен.

Деятельность Сената вновь активизировалась. Помимо Сената вопросы общегосударственного характера решались также созданным в 1741 г. Кабинетом его Величества, во главе которого стоял секретарь императрицы Елизаветы Петровны.

При Петре III был учрежден Императорский Совет, который состоял из восьми человек. В 1769 г. Екатерина II создала совет при высочайшем дворе. Вначале занимавшийся военными вопросами, а затем и внутренней политикой страны. В него входили руководители центральных органов управления, и действовал он до 1801 г.

До создания коллегий центральными органами управления являлись приказы. Количество приказов колебалось в зависимости от государственных потребностей. В середине XVII в. насчитывалось более 40 постоянных приказов, а в 1699 г. действовало 44 приказа. Приказы имели недостаток в том плане, что они часто дублировали друг друга.

Петр I стремился приспособить приказную систему к нуждам государства (в основном военным). В 1689 г. был образован Преображенский приказ, первоначально ведавший делами Преображенского и Семеновского солдатских полков. Просуществовал Преображенский приказ до 1729 г. Во время подготовки ко второму Азовскому походу в 1696 г. создается Корабельный или Адмиралтейский приказ, занимавшийся строительством кораблей, их вооружением и снаряжением.

В 1700 г. был образован Провиантский приказ для централизованного снабжения войска продовольствием и обмундированием. В 1700 г. Рейтарский и Иноземный приказы объединяются в один, получивший название Приказ военных дел.

Отмечая серьезные недостатки приказной системы управления, надо сказать, что она все же выполняла свою роль по централизации Российского государства.

Коренная перестройка приказной системы произошла в период с 1718 по 1720 гг., когда вместо приказов были созданы коллегии. Преимущество коллегий перед приказами состояла в том, что их компетенция была строго ограничена в законодательном порядке; дела рассматривались и решались коллегиально.

Функции, внутреннее устройство и порядок делопроизводства в коллегиях определялись Генеральным регламентом коллегий. Военная коллегия ведала сухопутными войсками, занималась подготовкой офицеров, рекрутскими наборами, вооружением и финансированием армии. В ее ведении находилось вещевое и провиантское снабжение армии, а также строительство военных укреплений.

Описание работы

XVII в. – одно из наиболее бурных столетий не только в истории России, но и многих западных и восточных государств. В России оно носило переходный характер, когда прежняя система управления сословной монархии и ее институты переживают расцвет, но со второй половины века отмирают и начинается процесс формирования абсолютной монархии.